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内容摘要：党的十九大报告明确提出加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。“三治融合”建设不是将自治、法治与德治简单叠加，而是发挥其各自的优势和功能，形成相互融合、相互促进的有机体。法治作为自治和德治的保障，通过法律治理的基本方式来维护乡村各项秩序的稳定，保护村民的生命、财产等合法权益不受侵犯和剥夺，在新时期乡村“三治融合”建设过程中起着不可或缺的作用。然而，在实践过程中，推进乡村法治建设还存在乡村法治体系不健全、行政权力干预过多、法治工作者水平不一以及法治队伍分工不明等一系列阻碍。因此，找出问题所在的根本原因，精准施策，疏通法治推进过程中的梗阻迫在眉睫。

关键词：三治融合、法治、乡村治理

实现国家治理体系和治理能力现代化的关键在于基层。党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，并强调“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，以实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总要求的现代化乡村治理体系。“三治融合”乡村治理模式既是乡村振兴战略的实践场域，又具有实现国家治理现代化的方法论意义。[1]“三治融合”基层社会治理创新经验的发源地是浙江省桐乡市高桥街道越丰村，后来这一经验从浙江省而后向全国推广，并被中央政法委定位为新时代“枫桥经验”的精髓。

一、法治的内涵及重要意义

（一）法治的基本内涵

亚里士多德曾经指出：“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身又应该是制定的良好的法律”。[2]也就是说，法治应当是良法和善治的结合。良法是善治的前提，善治是良法的保障，良法与善治是互为表里、辩证统一的关系。只有充分认识到科学立法的重要性，才能保证有法可依。只有善于利用法律治理社会公共事务，才能实现“良法之治”。

法治是一种国家治理和社会治理方式，具有稳定、可预见、公正等特征，是现代国家的治理工具。[3]法治凭借具有普遍性和可预见性的规则来规范人们的行为。法治是国家意志的体现，无论是自治，还是德治，都必须在法律的框架内进行，不能超越法律的权威。要实现乡村治理体系现代化建设，就必须发挥好法治的引领和规范作用。

（二）法治的重要意义

1、法治是实现国家长治久安的关键所在

依法治国，建设社会主义法治国家，是社会稳定，国家长治久安的根本保证。法治是维护社会稳定的基础，发挥着保障社会各项事务在安定有序的环境下运行的作用，法治是推动政治经济文化发展的基石，社会主义国家的安定团结需要法治的维护。法治国家最终要体现在基层，法治政府最终要服务到基层，法治社会最终要落脚在基层。因此，社会主义国家的法治建设必不可少。

2、法治是建设社会主义和谐社会的必然要求

法治不仅是和谐社会的重要内容，更是和谐社会的基础和保障。构建社会主义和谐社会的提出，赋予了新时期法治建设的新内涵。建设社会主义和谐社会，要严格执行各项法律法规，在立法、司法、执法、法律监督和法制教育等方面调整工作思路，转变工作方式，运用法治思维协调社会关系，化解社会矛盾，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。

3、法治是尊重和保障人权的根本基础

法治是实现人权的保障，保障人权是法治的价值追求。只有在法治国家里，人权才能得到有效保障和充分实现。习近平总书记指出，要处理好维稳和维权的关系，完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位。随着我国经济的发展和社会的进步，人民群众的法治意识、法治观念不断增强，更要坚持依法治国，健全和完善相关法律制度，尊重和保障公民权利。

二、法治保障下“三治融合”建设初见成效

自治、法治与德治是相互融合、相互促进的关系，自治是法治和德治的基础，法治是自治和德治的保障，德治是自治和法治的补充。乡村治理就是要善于运用法治精神，健全乡村法律服务体系，统筹城乡区域法律资源，推动法律深入乡村、扎根乡村，使村民学法、懂法、知法、用法，敬畏法律权威、尊重法律规定、依照法律办事。

（一）建成了群众认可的良性自治机制

自治是乡村治理体系的基础，村民是乡村治理的内在动力。治理主体依据治理规则进行乡村治理，这里的治理规则既包括正式规则，即法律规范、政策规定等；也包括非正式规则，即村规民约、群众性组织规则等约定俗成的治理规范。“三治融合”使得村民最大限度地行使民主权利。实践中，村民广泛参与选举、决策、管理和监督等乡村公共事务，推动了基层管理工作，提升了社会治理效果，在村集体资源配置、化解矛盾纠纷等方面发挥了重要作用。

（二）建成了群众认可的良性法治机制

法治是乡村治理体系建设的根本保障，自治和德治都必须在法律的框架内进行。长期以来，乡村的法治建设比较薄弱。新形势下乡村各类矛盾增多，村民对法律知识和法律服务的需求逐渐加强。“三治融合”建设过程中组建了法律服务队伍，为村民提供专业的法律咨询和化解矛盾纠纷等服务，开展法治宣传教育，增强村民的法治意识和法治观念，探索依法解决问题的长效机制，形成了依法、用法的良好氛围，提高了村民运用法律的能力和水平。

（三）建成了群众认可的良性德治机制

德治是乡村治理体系建设的辅助工具，随着时代的变迁和社会的转型，逐渐开放的乡村社会对乡村治理提出了更高的要求，德治通过其独特的作用取得良好的治理效果。如在乡村治理过程中，通过村规民约、道德讲堂、文化宣传、模范评选等多种形式来弘扬真善美，发挥传统文化优势；通过发挥熟人社会的作用，处理家庭矛盾、邻里纠纷等，减轻乡村治理压力。采取以上各种有效形式，激发了乡村传统文化的活力，创造了村民普遍认可并自觉遵循的道德标准，促使社会主义核心价值观的主题扎根于乡村社会生活的各个角落。

三、乡村法治保障建设中存在的问题

法治是乡村治理的重要保障。乡村法治要求乡村基层社会矛盾化解过程中要依法处理，避免人情干预，从而维护农村居民的合理和合法权益，推进乡村社会矛盾治理工作的规范化。[4]从1986 年国家启动普法活动以来，通过培养法律工作者、宣传与普及法律知识等形式，力图让乡村社会治理更加法治化、规范化，然而从法治的角度来看，目前乡村法治保障建设还存在很多现实问题。

（一）乡村法治体系不健全，治理缺乏规范性

健全的法治体系是乡村法治发展的基础，虽然我国在涉农主要领域方面基本上做到了有法可依，已经制定《农村土地承包法》等20余部法律，但是目前我国的立法数量依然不能满足乡村治理的实际需要。事实上，城乡一体化进程加快，促使原有的村规民约约束力不断降低，一些乡村的村规民约沦为摆设，甚至还出现了部分村规民约与我国现行法律相违背的情况。

乡村亟需引入现代法律规则，纠正违法的乡规民约，为乡村自治划定法律红线，重新构建起契合乡村社会需求的行为准则。但乡村社会缺乏法治“土壤”，村民通过法律途径解决纠纷不仅需要负担较多的社会成本以及经济成本，这些都使得乡村法治社会建设较为缓慢，制约了乡村善治的推进。

（二）行政权力干预过多，法治发展缺乏独立性

村委会是自治组织，是连接乡镇政府和群众的重要纽带，也是乡村法治发展的重要主体。2014 年，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划( 2014—2020 年) 》，提出乡镇政府的职能应该由“管理”向“服务”转变。然而，在乡村实际管理过程中，受传统体制和思维影响，村委会变成了乡镇政府的下属机构，表现出过度的行政化色彩，最明显的表现就是乡镇政府直接行政干预村两委的人事选用。此类现象反映的是村民自治制度已经受到行政权力的侵蚀，乡镇政府的越位行为对村民在自治中的主体地位造成了不良影响。行政权力贯穿于多元化法治建设的全部过程，这种机制运作方式的本质仍然是行政体制的延伸，导致村民自治空间受到挤压，村务民主决策、管理和监督形同虚设，村民自治的未能得到充分实现。

此外，在乡村法治建设过程中，政府部门承担了过多职权之外的工作任务，比如说，法治宣传等志愿活动的开展，多数还是依靠行政手段在推进，乡村基层组织缺乏自发性、自主性和自愿性。作为乡村自治主体的村民，自治能力较弱，参与度不足，为乡镇行政权力干预村民自治提供了空间。治理主体缺位和行政权力的过度干预已经严重影响了村民自治的效果。乡村法治发展行政化问题，如果不引起足够重视，并予以有效解决，不仅会使乡村自治功能弱化，而且会使乡村法治建设难以推进。

（三）法治工作者水平不一，法治发展缺乏专业性

经济社会的发展加剧了乡村青壮年劳动力和乡村精英等乡村治理需要的本土人才大量流失。一方面，表现为部分高素质和强能力的乡村精英人才外流，漂泊于他乡的乡村精英人才回流农村困难，导致村庄治理人才严重短缺。另一方面，本应该成为治理主体的乡村留守人员，却因为参与能力有限或参与意愿不足等，导致村庄公共事务无人问津，村民自治成为空谈，甚至异化为村干部自治。[5]

为保证乡村社会稳定，乡村法治工作者必须具有较高的思想政治水平，较强的担当意识和服务意识，同时，还要熟悉业务理论知识，善于将法治理念运用到乡村治理工作中。但是目前多数乡村法治工作者的文化水平较低、年龄偏大，对国家的法律法规政策不够了解，并且对新技术、新信息的运用不够熟练，在法治保障建设过程中，容易导致群众不满意和不信任的情况发生。另外，有部分法治工作者不能秉承公平、公正、公开的原则，在解决纠纷的过程中，心存私念，工作不积极、不主动，服务意识和责任意识不强，这些问题都直接或间接阻碍了乡村法治发展。

（四）法治队伍分工不明，法治发展缺乏长效性

乡村基层法治建设的手段和方式多种多样，在法治保障机制设计时，将社会力量吸收到了乡村法治队伍中，对各个主体进行了责任划分，旨在提高乡村治理的水平和能力。但是在实际法治保障建设过程中，各个主体分工不明确，容易出现意见和观点不一致的情况，导致不能发挥各主体的独特优势，不能将矛盾纠纷及时有效地化解，最后往往是上报到政府部门去处理，违背了“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”乡村法治建设目标，严重阻碍了矛盾化解长效机制的形成和完善。

四、完善乡村法治保障的措施

乡村法治建设是一项系统工程, 不仅要创造良好的外部条件，完善相关法律法规，还要加强乡村法治体系自身的建设,由内而外地改善乡村法治基础, 为社会主义新农村建设提供强有力的保障。

（一）完善法律法规，确保乡村治理有法可依

在法律真正作用于乡村之前，乡村自治章程和村规民约发挥着重要的规范作用。“三治融合”下的乡村治理需要进一步明确自治和法治的界限，规范乡规民约的内容和运用，确保具备法律效力。村规民约是村民会议基于《村民委员会组织法》授权而制定的，规定的事项范围较广，且关系到村民的切身利益。近年来，涉及村集体经济利益分配、土地征收、房屋拆迁等方面的问题比较突出，其中不少与村规民约的约定紧密相关。村规民约必须在法律允许的范围内界定村民的权利和义务，确保村民自治不突破法律的底线，保障村民的合法权益。

乡村法治建设需要以完善的法律法规体系为基础，使法律条文能够准确地反映出当前农业农村经济社会发展的需要，以便于更好地协调各方利益关系，使涉农法律法规能够立得住、行得通、用得上。[6]因此，要加快将 《中华人民共和国村民委员会组织法》 纳入立法程序，完善《村民委员会组织法》 《中国共产党农村基层组织工作条例》的相关细化规定，根据新时代乡村发展的实际需要，从内容上明确村民自治的范围，明确乡村治理主体的工作职能，淡化乡村管理行政色彩，明确政府的指导作用，在法律层面保障村民自治的合法权益，保障基层民主自治。

（二）全面从严治党，发挥党在法治中的指导作用

法治保障建设为各个治理主体参与乡村治理划定了行为界限，为建立健全党组织领导下的“三治融合”乡村治理体系，充分发挥各个治理主体的作用，增强乡村治理能力，乡村基层党组织要发挥好指导作用，强化乡村自治组织的主导作用、社会力量的协同作用以及个体成员的主人翁作用，实现各治理主体间相互促进、相互制约。

首先，乡村基层党组织要划定自身行为的界限，这是党的先进性和纯洁性的必然要求。党纪严于国法，乡村基层党组织及其党员应当严格遵守党纪国法，促进国家法律的实施，为自治和德治提供更坚实的保障。其次，乡村基层党组织及其党员要从思想上高度重视以法治思维和方式全面从严治党的新要求，增强自身的法治观念、培养法治思维、提高法治能力，养成依法办事的习惯。再次，要强化党内监督问责，把党纪国法落实情况作为选拔和任用干部的先决条件，对于消极怠工或者违反党纪国法的，要予以严肃处理。最后，要加大党内法规及其实施情况的公开力度，接受社会监督，为其他治理主体做出表率。

（三）强化法治工作者素质，适当引进社会组织力量

加强乡镇及村两委干部的法制教育，进行岗前培训，并且在日常的法治工作中，开展理论或案例学习，更新乡村法治工作者的知识技能储备，让他们熟悉法律知识，增强法治观念，自觉依法治村、依法办事，从而建设一支能力强、业务精的专业法治队伍。

与此同时，还可以引进社会组织助力“三治融合”，乡村法治工作者不仅可以是个人，还可以是组织。将社会组织引入到乡村法治建设中来，促进法治工作者的多元化，建设主体协调、分工明确的乡村法治队伍，保障乡村社会的稳定和可持续发展。拓宽社会组织参与乡村治理的渠道，吸引和鼓励调解组织、法律协会等社会组织及专业社会机构积极参与乡村治理，围绕乡村基本生活服务需求，发挥其在调解纠纷、法治教育培训等方面的多层次、宽领域、高质量的法治服务。

（四）创新服务模式，使法治理念深入乡村治理

乡村法治队伍应当充分发挥自身优势，多措并举开展工作，积极探索法律服务新机制，为法治理念深入乡村“三治融合”治理过程中提供坚强有力的保障作用。

1、创新乡村法律顾问工作机制，将市镇村三级法律服务团打造成24小时在线的法律顾问，通过采取法治宣传、法治培训和法治答疑等方式提供全方位、高水平的法律服务，着力形成乡村治理主体依法决策，村民学法用法的良好局面。

2、简化部分乡村法治事务流程，深入推进乡村法律服务改革，使基层群众能用最少的材料，能在最短的时间解决问题，建立健全乡村法律服务平台，积极推行“一厅式受理，一站式服务”模式，尽可能优化村民接受乡村法律服务的流程。

3、充分运用“互联网+”新媒体平台，引导村民积极参与乡村法治保障建设。加快推进以网络服务平台、微信群为重点的网络法治阵地建设，实现网络法律顾问全覆盖，将乡村法律顾问上门服务与线上服务有机结合，加速构建立体化的网络法律服务新模式。

（五）加强普法宣传教育，提升村民法律素养

随着当前乡村法治保障建设的深入推进，广大基层干部和群众的法律意识不断增强。在确保科学治理乡村的前提下，为进一步提升乡村治理法治化水平，加强普法宣传教育至关重要。

一方面，在乡村治理“三治融合”过程中，要大力开展普法活动，加大《刑法》、《治安管理处罚法》和《土地承包法》等各项法律法规的宣传力度，通过举办法律知识培训、法治节目表演或者制作法治宣传册、宣传栏等形式进行普法宣传教育，保障乡村和谐稳定发展。另一方面，夺取法治文化阵地，通过图片、动画、音乐等特色形式，让村民在潜移默化中接受法治宣传教育，同时还可以采取设立法律读书会的形式，鼓励村民以各种形式表达法治理念，使村民广泛参与普法活动，形成学法、知法、守法、普法的良好氛围。

参考文献：
[1]于江.乡村治理现代化的现实梗阻及推进路径———基于自治、法治、德治“三治融合” 的视角[J].大连干部学刊，2020（2）:45-49。
[2]亚里士多德.政治学[M].北京：商务印馆，1997。
[3]胡田野.论法治的含义及其实现路径[J].北京警察学院学报，2015（1）:1-5。
[4]杨浩.自治、法治、德治“三治融合”视域下乡村基层社会矛盾调解机制研究[J].河南广播电视大学学报，2020（1）:22-26。
[5]侯宏伟、马培衢：“自治、法治、德治”三治融合体系下治理主体嵌入型共治机制的构建[J].华南师范大学学报(社会科学版)，2018（6）:141-146。
[6]李爱芹.乡村振兴战略实施中法治保障问题研究[J].中国西部，2019（6）:102-109。