常德市“十四五”民政事业发展规划

民政工作是党和政府工作的重要组成部分。科学编制和规划常德市“十四五”民政事业发展规划（含《常德市“十四五”养老服务体系建设发展规划》和《常德市“十四五”殡葬事业发展规划》两个子规划），对于抓好社会发展机遇，深化改革创新，不断回应群众关切，保障和增进民生福祉，提升群众幸福感和满意度具有十分重要的意义。

一、“十三五”民政事业发展回顾

“十三五”期间，在市委、市政府的正确领导下，常德市民政工作以“开放强市，产业立市”为引领，坚持“民政为民，民政爱民”理念，以创建“五化民政”为抓手，民政事业得到高速发展。2016年、2017年和2019年连续综合排名全省第1（2018年因机构改革没有排名）。2019年6月，在全省第十八次民政工作大会上（一般五年召开一次），常德市委市政府作为唯一的市州代表作了典型发言。

1.基础设施建设全面提速。一是服务机构全面覆盖。新建社会福利院7所，武陵、鼎城、汉寿、安乡、澧县、临澧等区县（市）实现零的突破。同时新改扩建敬老院42所，新增护理型床位1613张，社会救助站3家，军休所9家，烈士纪念设施24处。二是殡葬设施全面升级。在理顺殡仪馆管理体制基础上，加大基础设施建设投入，澧县、津市、桃源、石门、鼎城等县（市）全部新建了高标准殡仪馆。三是社工队伍全面配备。在每一个乡镇（街道）配套建设社工站，通过政府购买服务的方式配备1—2名社工，有效补充了基层民政工作力量。四是信息化水平全面提升。建成并试运行4级联通的民政民生服务应用平台，成功开发了常德市低收入家庭认定信息平台和医疗救助“一站式”结算系统。

2.基层社会治理不断提高。一是完美社区全域推进。按照街道“一所一校四中心”和社区“一站一园一场五室”建设标准，完成完美社区建设项目530个，对社区党务、政务、居务三大工作体系进行了重构，为基层社会治理提供了常德模式。二是区划调整改革顺畅。乡镇区划调整改革中全市建制村从3353个减至1513个，减幅居全省第2，村居换届圆满完成，没有发生重特大信访事件。三是村居运行规范有序。村规民约、居民公约在全市2262个村（社区）实现了修订完善和法制审核全覆盖。每年开展“我的社区，我的家”，村规民约、居民公约“我制定、我遵守、我监督、我处罚”，“十佳”村规民约、居民公约征集遴选等系列主题活动，引导良俗新风。每个村（社区）成立村（居）务监督委员会和村（居）民议事会，开展村务公开“亮栏行动”，全市所有建制村新建统一规格的村务公开栏，在栏上公布村级人事、财务、保障、项目、政策等内容，其中财务情况还在“互联网+监督”网络平台上公开，有效激活群众参与基层事务的热情。四是创新创建卓有成效。推进城市和谐社区、农村幸福社区示范单位创建活动，积极申报全国、全省城乡社区治理创新实验区，发挥示范引领作用。津市和石门县入选全国首批乡村治理体系建设试点县，石门县、临澧县、武陵区被省民政厅确认为全省城乡社区治理创新实验区，武陵区芷兰街道沙河社区等35个社区被认定为全省城市和谐社区，鼎城区草坪镇兴隆街村等20个村被认定为全省农村幸福社区。五是社会组织助力明显。实现县（市）区社会组织孵化培育基地全覆盖，培育公益类及社区服务类社会组织100余家，87家行业协会商会完成了脱钩改革，有效增强了基层社会治理力量。

3.养老服务产业迅猛发展。一是率先出台政策扶持。我市率先在全省出台《常德市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》，全市建成各类养老服务设施1545个，其中养老机构267家、社区（村）养老服务设施1278个。二是改革试点推进有力。2017年，我市获批“第二批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点地区”，获批中央财政试点资金4093万元。2018年开始试点省级养老服务体系建设，目前已有石门县、津市、桃源县、汉寿县、临澧县获得该项目，省民政厅对每个项目补助200万元。探索实践的“党建平台助老”“农村三屋养老”“云看护”医养融合等服务模式得到有效推广和国家级媒体的宣传推介。三是产业发展已成规模。截至2020年底，养老床位54570张，每千名老年人拥有养老床位数由2016年的20张增加到现在35张。老年人活动场所城市社区建成率100%，农村覆盖率达80%，全市取得国家资格证的养老护理员达1200多人。全市计划建成康养项目28个，预计产值达100亿以上。

4.保障救助水平持续提高。2015年以来，全市城市低保保障标准由350元/月提高到560元/月，月人均补助水平由275元/月提高到391元/月。农村低保保障标准由165元/月提高到390元/月，月人均补助水平由104元/月提高到246元/月；全市特困人员基本生活标准原来的集中供养标准4400元/年和分散供养标准2748元/年统一提高为城市基本生活标准8760元/年和农村基本生活标准6000元/年。同时于2017年起新增特困人员照料护理标准，全护理由5000元/年提高到6000元/年、半护理由2500元/年提高到3000元/年。为对接精准识贫扶贫，我们从2017年5月开始，对全市所有低保对象、社会保障兜底脱贫对象、特困人员进行全面清理整顿，由原来的三类对象合计37.2万人减少到18.4万人，清退率达51%。全市城乡义务兵家庭优待金标准统一提高到每户每年15000元。救助流浪乞讨人员及困境未成年人33440人次。投入救灾资金3亿元，完成受灾群众救助90万人次（含冬春救助），有力推进农房保险和巨灾保险，共获得保险赔付近350万元。全市先后创建国家级综合减灾示范社区（村）34个、省级92个。与地震局联合开展地震安全示范社区创建活动，全市已累计创建国家级地震安全示范社区（村、小区）5个、省级12个、市级20个，进一步提高了基层综合减灾能力。

5.总体服务质效显著增强。一是强化能力水平。坚持法制思维，简化办事程序，突出利民便民，不断深化放管服改革。所有行政许可事项在原法定期限上提效增速50%，低保、特困供养、残疾人两项补贴、慈善助学助医助困等所有救助资金全部实现直接打卡发放，“一件事，一次办”民政所涉事项全部按要求实施到位。二是强化执法整治。持续开展“三禁止、两规范、一打击”殡葬秩序整治行动，加大了对大墓、豪华墓、住宅式墓穴的排查清理整顿，殡葬秩序进一步好转。社会组织市本级撤销99个，劝导注销16个。为常德文明城市形象的维护贡献了民政力量。三是强化日常监管。对殡葬事务，社会组织管理、慈善事业等社会关注度高的重点领域保持常态化监督，同时严肃查处贪污侵占、虚报冒领、截留私分、吃拿卡要、“人情保”、“关系保”和“错保”、“漏保”等违法违纪问题，有效提升了群众的满意度。

表一：“十三五”时期常德民政事业发展主要指标

二、“十四五”常德市民政事业改革发展面临的机遇和挑战

“十四五”时期，是民生事业高速发展的机遇期，民生投入和民生保障的力度将大幅提升，常德作为内陆发展中地区，不仅可能得到上级更多的政策和资金倾斜，同时通过自身发展必将更加注重民生民利，民政项目和民政保障资金能有大幅跃升。同时，随着群众日益增长的物质文化需求，5G时代信息化的跨越发展，社会治理更加复杂多元，常德民政事业发展机遇和挑战并存。

1.民政工作力量不足，有新的期待。民政工作条块较多，各业务线工作量呈增量发展，市县乡村4级民政工作力量均显不足。民政综合执法机构行政（参管）编制属性有待确定，县一级目前还没有配备。

2.人口结构变化明显，有新的需要。目前全市60岁以上老年人口已经达到139.7万，人口出生率呈下降趋势，老龄人口数却以每年2%的速度增长。经测算，到2025年我市老龄人口将达总人口的1/4，需要建立更加完善的养老服务体系。

3.政策配套较为滞后，有新的要求。民政基础设施建设，养老、儿童和农村公益性公墓建设等，需要自然资源和国土规划、林业、生态环境等部门支持，预留民政基础设施建设用地并纳入规划，进一步优化审批手续。需要进一步缩减民政项目资金配套比例，确保项目引进来，能落地。民政干部队伍建设，需要组织、财政和人社部门出台保障和激励政策，确保民政工作的健康有序发展。

4.社会治理更加多元，有新的任务。民政部门在社会治理中履行牵头职责。按照政府职能转变，简政放权的要求，民政部门必须转变传统思维，特别是在脱贫攻坚决胜之后和乡村振兴战略推进之中，需要厘清职责，精准定位发力，发挥好保基本、兜底线、促公平的职能。不断激发社会活力，构建更加全面有效的社会治理综合体系。

5.信息发展更加迅猛，有新的考验。信息化是发展潮流，5G时代到来，民政综合服务平台建设，需要打通部门信息壁垒，实现数据共享和资源整合，推动民政工作从服务手段、流程、方式和效率上的创新创优。

三、“十四五”常德市民政事业改革发展的指导思想、基本原则、总体目标和主要指标

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，持续贯彻“民政为民，民政爱民”理念，进一步深化改革，补齐民政工作短板，提高民政服务能力水平，增进民生福祉，提升群众幸福感和满意度。

（二）基本原则

1.前瞻和科学统一。对常德市的发展进行全面科学预判，对各类民政保障标准争取合理区间，让各种民政工作举措可落地见效。

2.针对和导向突出。聚焦问题和重点难点，大胆创新探索，突破解决一批制约民政事业发展的瓶颈。

3.内涵和基建并举。加强民政自身建设，提高民政服务质效，形成更加明显、更具特色的民政文化。建设一批与群众需求更加同步的民政服务设施。

4.政府和社会合力。一方面加大政府投入，提高政府投入效益。另一方面，降低社会资本和力量准入门槛，鼓励和吸引社会资本参与民政事业发展。

（三）总体目标

经过努力，到2025年，形成民政基础设施建设更加完善，民政各类保障更高水平，社会治理更富成效，社会组织更具活力，民政部门服务更高效能的生动格局。

（四）主要指标

表二：“十四五”时期常德民政事业发展主要指标

四、“十四五”常德市民政事业改革发展的主要任务

（一）实施五大工程

1.实施殡葬设施完善工程。到2025年，实现区县市城市（镇）公益性骨灰安放（葬）设施全覆盖；农村公益性骨灰安放（葬）设施实现乡镇全覆盖；节地生态安葬率达到全省先进水平。全面建立惠民殡葬和节地生态安葬奖补制度，对遗体接运、冷藏、火化、骨灰寄存等基本费用全免。深化殡葬习俗改革，形成文明节俭低碳的殡葬新风。全面建立健全布局合理、功能完善的殡葬服务网络和高效有序的殡葬管理体制，基本实现“八化”目标，即：城乡居民基本殡葬服务均等化、殡葬服务优质化、殡葬管理规范化、殡葬改革有序化、骨灰处理生态化、殡葬习俗文明化、殡葬设施现代化和殡葬政务服务在线化。

2.实施养老服务提质工程。推动养老机构服务提质，到2025年，每个区县市成立1家以上养老服务指导中心。每个县市区至少建成1所以失能（失智）特困人员专业照护为主的区域性中心敬老院（养护院或护理院），其中，养老机构护理型床位数占比达70%，政府运营床位数低于50%。有意愿的生活不能自理特困人员集中供养率达到100% 。全市性的示范性民营养老机构至少15家，每个县市区（五小区除外），至少有5家示范性民营养老机构。推动社区居家养老服务提质，鼓励街道综合性养老服务中心和社区养老机构发展，新增街道综合性养老服务中心和社区养老机构50家。强化公办养老机构兜底线、保基本的作用，优先保障特困老人的集中供养服务需求。加快养老机构体制机制改革，鼓励社会力量兴办养老服务企业和专业组织，培育一批品牌化、连锁型的养老服务机构。创新养老机构运营模式，支持民间资本在承担政府托底保障功能基础上，以公建民营、公办民营、民办公助、政府购买服务等方式管理和运营公办养老机构，建立起完善的法人治理结构，不断提升我市养老服务业整体经营管理水平。加强住宅小区养老服务设施配套建设，新建住宅小区的养老服务设施配套率达到100%，对老旧小区采取购置、置换、租赁等方式逐步完善，配套率逐年提高，力争所有村至少建设一所具备全托、日托、上门服务、对下指导等综合功能的养老服务机构。实施“互联网+”行动，进一步整合完善养老服务信息平台，加强“安联网”建设，建成覆盖市、县两级的居家养老服务网络平台，形成城市社区养老“15分钟服务圈”和农村养老“20分钟服务圈”。推动医养康养融合提质，支持医疗机构与养老机构建立稳定的医疗合作联系，所有养老机构、养老服务设施与医疗机构的签约率达到100%。力争打造2个以上以健康养老服务业为主的市级产业聚集区，培育3个以上规模较大的养老服务集团和连锁服务机构，品牌效应初步形成。推动养老服务供给提质，实现对无子女、高龄、独居、留守、计划生育特殊困难老年人探访覆盖率100%。为本市城乡65周岁以上低保对象中的完全失能、半失能和经济困难的失独家庭老年人提供基本养老服务补贴，覆盖率达100%。增加普惠优质的养老服务供给，所有公办福利机构、50%以上的特困供养服务机构由社会力量经营管理。养老服务人才队伍提质，到2025年，全市培育和引进100支专业为老服务社会组织，1000名以上中高端为老服务人才，10000名初级以上护理人员。发展为老志愿组织3000个以上，为老服务志愿者70万名以上。

3.实施儿童福利保障工程。“十四五”期间，进一步完善儿童福利体系，儿童工作的服务对象不断扩展，由孤儿、留守儿童、事实无人抚养儿童、留守妇女等逐步扩展到全体儿童，由补缺型向适度普惠发展。工作内容由保障类兜底，发展到精神关爱、权益保护、提升生活质量等。主要完成：完善困境儿童分类保障，拓展保障范围。在保障孤儿和事实无人扶养儿童基本生活的前提下，探索对生活确有困难的未纳入事实无人抚养儿童保障范围的农村低保家庭儿童、父母一方重残家庭儿童、有重残儿童需要照料的困难家庭等，给予适当的生活补贴，确保儿童基本生活所需。建强儿童服务阵地，实现全覆盖。在市级建设一个集养、治、教、康社会服务功能于一体的儿童福利院，力争将其纳入定点康复机构，探索向贫困家庭残疾儿童开放。未成年人保护中心在市及各区县市实现全覆盖，健全服务功能、规范工作流程，提升关爱服务能力。儿童之家覆盖所有村（居），且开展活动经常。引入社会力量，打造专业化儿童服务队伍。在每个区县市建立2-3个儿童服务类社会组织，通过政府购买服务的方式，为儿童特别是农村留守儿童和困境儿童提供服务；在每个区县市建立2-3个开展儿童服务的志愿服务团队，定期开展儿童关爱服务；通过岗前、在职培训，进一步强化孤残儿童护理员、儿童督导员、儿童主任的专业化水平。

4.实施老区建设促进工程。大力宣传老区的革命历史和时代价值，做好革命老区遗址遗迹保护与利用工作，充分利用革命老区资源和国家帮扶政策，建设革命遗址及红色文物保护项目和红色文化旅游及教育基地。抓好武陵区、鼎城区、桃源县、汉寿县、临澧县、石门县6个区县市的文物整理、申遗、修缮等工作。持续跟进湘鄂西、湘鄂川（渝）黔革命老区振兴发展规划的衔接工作，下大力争取国家对湘鄂西、湘鄂川（渝）黔革命老区特殊扶持政策早日落地。

5.实施服务能力提升工程。加强基础设施阵地建设，提升民政服务能力，满足群众幸福生活硬件设施需求。依托现有的民政综合服务平台，建立上通下达的数据通道，深入融合省厅数据、市级相关数据，逐步向乡镇（村）延伸，开展全民政业务应用，进一步完善民政民生服务能力。加强民政队伍能力建设，注重培养和选拔年轻干部，调整和优化干部队伍结构，强化职业道德教育，加强廉政建设，努力建设一支政治强、业务精、作风正的干部队伍。通过选优配强村（居）委会班子，加大优秀青年人才培养力度，建强城乡社区干部队伍。建立村（社区）—乡镇（街道）—区县市三级社会工作服务体系，提升社会工作服务机构能力，完善城乡社区、社会组织、社会工作“三社联动”机制。通过积极开发社工岗位，引进壮大社工力量，拓展扩充社工服务，建强社工人才队伍。探索深化村（社区）代办帮办服务机制，加大政府购买服务和正向激励力度，增强代办帮办人员力量，建强代办帮办队伍。

（二）构建七大体系

1.构建多元型社会救助体系。按照保基本、兜底线、救急难、可持续的总体思路，深入推进社会救助制度改革。完善党委领导、政府负责、民政牵头、部门协同、社会参与的工作机制。建立健全以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，社会力量参与为补充，分层分类的社会救助制度体系，推进社会救助对象精准、救助政策衔接、救助资源统筹、救助信息共享、救助效率提升，逐步实现精准救助、高效救助、温暖救助、智慧救助。深化“放管服”改革，全面推行“一门受理、协同办理”。推行“资金+物资+服务”救助方式，加大政府购买服务力度，积极为特殊困难群体开展访视照料、心理疏导、康复服务等专业化服务，鼓励支持福利院、敬老院为社会救助家庭中的重病、重残人员提供服务。

2.构建普惠型社会福利体系。完善社会福利体系框架，建立困境儿童基本生活分类保障制度。全面完善以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的覆盖城乡的养老服务体系。扩大养老服务业社会参与度，推动公办养老机构管理制度改革和民间资本参与养老体系建设。增强社会救助、社会福利制度同慈善事业制度有机衔接，充分发挥慈善事业在保障民生中的积极作用。加强慈善组织培育，完善内部治理机制和行业自律，提高行业公信力。加强慈善活动监督，规范慈善主体行为，畅通慈善领域投诉举报渠道，保障慈善财产合法使用。

3.构建规范型社会事务体系。以为民、便民、利民为导向，以规范管理为着力点，以精细服务为目标，提高社会事务管理和公共服务水平，为群众提供满意的民政公共服务。对每项职权分类梳理形成公开权责清单，以“一站式”服务大厅为依托，将城乡低保审核审批及部分服务事项真正下放到乡镇（街道）。

4.构建现代型社会治理体系。加强基层社会治理，深入开展国省两级“城乡社区治理和服务创新试验区”，全省“城市和谐社区”“农村幸福社区”创建。推进乡镇社工站标准化和规范化建设，加大社会工作专业人才的培养和组考力度。健全城乡基层自治组织和民主管理制度，发挥好村（居）规民约作用，着力构建文明乡风。在乡镇旅游、健康食品、生态农业等方面寻找民政抓手，推动乡镇权责一致制度设计，让乡镇政府社会治理主体作用发挥有更好的条件和更大的空间。加强社会组织管培，探索“社区、社会组织、社工”联动机制，推动“三社”协同发展。重点孵化好一批慈善类、科技类、公益类服务型社会组织参与社会基层治理，同时鼓励乡镇基层包括村（社区）结合自身实际需要自主培育一批。加强社会组织审批和过程监管，不断优化社会组织的发展环境，增强社会组织自身造血功能。强化社会组织日常监管机制，优化登记、核准、备案、变更手续，推进社会组织“放管服”改革。加大社会组织执法力度，建立健全社会服务机构台账，持续开展涉企收费、扫黑除恶等专项整治行动，打击非法组织和社会组织非法活动，净化社会组织发展环境。

5.构建专业型民政执法体系。加强民政法治化建设，推进民政执法体制改革，创建民政法治机关。推动县级民政部门成立专门执法队伍，推进民政综合执法。指导全市民政部门普遍聘用法律顾问，建立专家和律师参加的法律顾问队伍，将法律服务列入政府采购计划，发挥法律顾问在民政立法创制、行政执法咨询等方面的作用，积极推进民政执法体系的专业化。继续深化全市民政系统标准化建设，规范民政作为。

6.构建常态型专项管理体系。规范婚姻登记工作，加强婚姻登记机关标准化建设和等级评定，推动建立公民婚姻信息数据库，完善婚姻登记管理信息系统，提升婚姻登记信息化水平。出台地名管理地方性法规，提升行政区划管理科学化水平，探索通过行政区划改革助力常德经济发展新路径。深入开展平安边界建设，落实市、县际行政界线联合检查制度，探索调处边界纠纷的长效机制。提升常住人口城镇化率。协助加快津澧融城进度。加强地名普查成果运用，规范路名牌、门牌管理，依法开展地名命名更名工作；深挖地名文化，充分发挥地名文化在助推经济社会发展中的积极作用。

7.构建智慧型民政服务体系。深化“智慧民政”建设，依托常德民政民生服务综合应用平台，完善市县乡村四级民政业务管理服务体系，强化民政民生服务应用能力。融合省民政厅各业务系统、市数据共享平台数据资源，业务数据在省市之间、部门之间共建共用共享。加强数据资源的管理及应用，为民政工作决策和民政事业发展提供数据支撑。打通民政各级业务系统、市政务一体化平台，推动“互联网+政务服务”，实现网上预约、一网通办、全程网办。依托“智慧常德”和“智慧党建”建设，加强社区服务、养老服务、公益服务等智慧服务能力，打造更加便民的公共、公益服务。健全居民家庭经济状况核对机制。依托市低收入家庭认定信息平台，进一步完善市级横向跨部门信息共享、纵向省市县乡村五级跨区域数据贯通的核对体系。规范核对工作内容和流程，全力推进信息核对服务民政及其他社会救助的“大核对”格局。

五、“十四五”常德市民政事业改革发展的重点项目

充分发挥项目对民政事业发展的带动和支撑作用。重点保障并推动养老服务、儿童福利、社会事务3大体系，共112个项目，计划总投资167.6545亿元。其中：养老服务类共有64个项目，计划投资131.2505亿元；儿童福利类共有3个项目，计划投资5.15亿元；社会事务类共有45个项目，计划投资31.254亿元。（项目详细情况见附表）

六、保障措施

1.不断加强党的建设。坚持党的领导，坚决贯彻落实市委、市政府决策部署，注重发挥全市各级民政党组织在民政事业转型发展中的领导核心作用，充分激活全市各级民政部门基层党组织和党员干部的先锋模范作用。全面落实党风廉政建设主体责任和监督责任，营造风清气正的发展环境。践行党的群众路线，创新群众工作机制和方式方法，最大限度凝聚民政事业发展的共识与力量。

2.切实提供制度保障。坚持法治思维，明确政府主导责任，指导全市各级民政部门抓紧规划落实。坚持问题导向，强化部门协同，不断完善各项工作制度，突出刚性和操作性。对民政规划各项工作任务，落实目标责任制，明确责任主体，时限进展和质效要求。

3.有效加大财政投入。建立健全以政府投入为主的多渠道、多层次的资金筹措机制，争取民政事业发展投入与全市经济社会发展同步协调。加强与全国民政事业发展规划、全省民政事业发展规划的对接，增强民政项目实施的针对性和有效性。充分发挥市场调节的主体地位，鼓励和吸引更多社会资本进入民政服务领域。

4.突出抓好人才队伍。以民政部门和民政干部队伍自身建设为重点，坚持作风建设和能力培养的常态化，有效适应新变化新形势新任务，提升民政干部队伍素质。加大基层民政干部队伍的扩容提质，大力引进专业人才，提高工作待遇，重点解决乡村两级投入不足，人才紧缺的困境。

5.推动落实监督检查。推动重点民政任务和重大民政项目纳入全市重点民生实事考核事项和绩效考核内容，增强民政任务落实刚性要求。对重点民政工作任务加大执法检查和落实督导，不断扩大民政事务公开力度和范围，接受广大群众监督，打造阳光民政，高效民政。

“十四五”规划重大建设项目库（常德市）

一、养老服务类项目：

单位：亿元

二、儿童福利类项目：

三、殡葬服务类项目

常德市“十四五”养老服务体系建设规划

为积极应对人口老龄化，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系建设，不断满足我市老年人多样化、多层次的养老服务需求，根据《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）等相关文件精神，结合我市实际，制定本规划。规划期限为2021年至“十四五”末。

一、规划背景

（一）发展成就。“十三五”期间是我市养老服务体系建设的重要时期，常德市委、市政府高度重视发展养老事业，认真贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，以不断满足老年人日益增长的养老服务需求为出发点和落脚点，从政策创制和落地、基础设施建设、服务能力提升、队伍培育优化等方面着力，我市养老事业发展取得了跨越式发展。

一是政策制度构建取得新成果。我市先后出台了《常德市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（常政发〔2015〕3号），《关于印发<常德市居家和社区养老服务改革试点方案>的通知》（常办发〔2018〕51号）、《常德市人民政府办公室关于加强特困人员供养服务机构建设和管理工作的实施意见》（常政办发〔2019〕9号）等指导性文件，为我市养老服务业后续发展构建了良好的政策环境。

二是基础设施建设取得新突破。“十三五”期间，新建养老机构16家，养老服务设施1035个，目前全市养老机构达到244家（其中公办福利院9家，民办养老机构43家，农村敬老院192家），已建成各类养老服务设施1545个，养老床位数达到5.3万张，其中养老机构床位2.5万张，每千名老人拥有养老床位达37.9张，基础设施建设不断完善，较好支撑了养老服务体系功能的发挥。

三是老年人福祉迈上新台阶。2012年，我市就出台了《关于实施高龄老人生活补贴和加强老年医疗运动保健工作的通知》，对80-89岁的低保家庭老人、90-99岁、100岁以上的老人，每月分别给予50元、100元、400元高龄生活补贴。2017年，常德市民政局、常德市财政局出台了《关于提高我市百岁老人生活补贴标准的通知》（常民发〔2017〕35号），将百岁老人每月的生活补贴增至600元。建立了基本养老服务补贴制度，2015年开始，对城乡60周岁以上低保对象中的完全失能老人，按每人每月不低于300元的标准为他们提供基本养老服务补贴；对养老服务机构每接收安置一名城市“三无”老人、农村“五保”老人，按照全护理、半护理、自理分别给予养老服务机构每月1000元、600元、200元补贴。推行了老年人意外伤害和养老机构责任保险补贴，各地政府为城市“三无”老人、农村“五保”老人、重点优抚对象、城乡低保老人、失独老人投保意外伤害保险提供资金支持，纳入地方财政预算。“十三五”期间，全市发放基本养老服务补贴、高龄津贴98635人次、10525万元，百岁老人长寿津补贴1075人、774万元。

四是养老服务能力得到新提升。养老信息平台加速构建，市、县两级均建立了居家和社区养老服务信息平台，有近万名老人登记注册，完成了全市老年人能力评估和需求评估工作；城乡居民养老保险实现全覆盖，老年医疗保障水平逐步得到提高；医养融合稳步推进，养老服务能力稳步提升。目前，全市781家二级以下医疗机构开设养老床位9924张，实现建档立卡贫困户老年人家庭医生签约率达100%，社区养老服务机构与基层医疗卫生机构签约服务率达100%。老年人优待服务制度不断完善，市级文化场所实现了“零门槛、无障碍、无条件”为老年人提供优待服务；65岁以上老年人享受乘车免费等优惠政策，为万余老年人办理了“爱心卡”和“老年优待证”。

五是养老人才队伍取得新优化。“十三五”期间，举办全市养老培训班30余次，培训为老服务人员近万人，目前取得国家资格证的养老护理员达1200多人，持证上岗率达100%。强化专业化培育，打造了“常德护工”品牌，每个区县市确立1家养老机构作为实训基地。全市党建联络员、社区网格员全部进行了养老知识培训，实现了全覆盖。积极发展养老志愿者队伍，全市为老服务志愿组织3000个，为老服务志愿者人数达50万人。

总的来看，在过去五年的不懈努力下，以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多元化养老服务体系基本建立，全面实现了常德“十三五”养老服务体系建设规划确定的目标任务，也为“十四五”时期健全完善养老服务体系、增进老年人福祉奠定了坚实基础。

（二）“十四五”养老服务业面临的形势

据最新人口普查统计，全市城乡常住人口527.9万人（城镇常住人口296.8万人，农村常住人口231.1万人），其中60周岁以上老年人口占总人口25.02%，65周岁以上老年人口占总人口19.16%，是全省老年人口最多、老龄化率最高的地级市。

其中，60—69岁老年人口约67万，70—79岁老年人口约46万，80—89岁老年人口约19万，90—99岁老年人口约2万，100周岁以上的238人。60周岁以上的失能老年人约17.3万人，半失能老年人约9.9万人。老龄化趋势日益严重，老年人的需求不断增长。

与新的形势要求相比，我市养老服务发展仍然处于起步阶段，加快养老服务体系建设十分迫切。“十四五”时期面临的主要问题：一是基础设施建设依然薄弱，养老床位总量不足，护理型床位缺口大，入住率不高；二是服务功能不够齐全，信息化、智能化水平低，医养融合深度有待进一步增强；三是养老服务产业滞后，养老服务供给不足，养老产品和服务的供给矛盾将持续加大；四是养老专业人才短缺，护理专业化水平仍然较低；五是养老扶持政策体系还不够完善，等等。

“十四五”时期是我国积极应对人口老龄化的关键“窗口期”。人口老龄化给我市经济社会发展带来严峻挑战的同时，也为我市养老服务业的发展提供了重要机遇。按照固基本、补短板、强弱项的要求，必须集中精力，认真解决养老方面日益凸显的矛盾和问题，坚持走“政策引导、市场为主”的养老发展道路，创新养老模式，丰富养老服务内容，补齐养老服务业发展短板，构建多支柱养老保障体系，推进我市养老服务体系建设快速发展。

二、指导思想和基本原则

（一）指导思想

大力实施“三高四新”战略，坚持把实现好、维护好、发展好广大老年人根本利益作为发展的出发点和落脚点，以改革创新为引领，以完善政策体系为支撑，充分发挥政策引导和市场主体作用，加快养老服务体系建设，扩大养老服务供给，促进养老服务多层次、个性化、品质化、精准化发展，加快推进我市养老服务高质量发展。

（二）基本原则

一是坚持政策引导，市场驱动。加快转变政府职能，充分发挥政府的主导作用和市场在资源配置中的决定性作用，深入推进养老服务市场化改革，进一步激发活力，创新供给方式，加大政府购买服务力度，营造公平的政策环境和市场环境。

二是坚持分类保障，统筹发展。加强养老服务业软硬件建设，推进居家养老、社区养老和机构养老协调发展、联动发展，加速完善养老服务体系建设；合理配置各类养老资源，促进为老服务均等化发展，确保托底型养老、扩大普惠型养老、支持社会化养老，确保人人享有基本公共养老服务，提升保障水平。

三是坚持需求导向，产业带动。从老年人的养老服务需求为出发，鼓励和支持社会力量进入养老服务领域，努力营造公开透明、富有竞争、充满活力的市场环境，大力推动养老服务专业化、连锁化、品牌化发展，形成产业集群，满足老年人多样化的养老需求。

三、发展目标

（一）总体目标

实施养老服务提质工程，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的，功能完善、服务优良、监管到位、覆盖城乡的养老服务体系。到“十四五”末，我市养老机构护理型床位数占比达70%，政府运营床位数低于50%，有意愿的生活不能自理特困人员集中供养率达到100% ，城乡社区居家养老服务实现全覆盖，老年人的获得感、幸福感、安全感显著提高。

（二）具体目标

1.机构养老服务提质

——每个县市区建设一所以上集康复治疗、医疗护理、养老服务为一体的示范性养老机构和1所以上以失能（失智）特困人员专业照护为主的区域性中心敬老院（养护院或护理院）。

——我市养老机构护理型床位数占比达70%，政府运营床位数低于50%。

——全面实施养老机构等级评定，所有特困人员供养服务机构护理型床位占比不低于50%，并符合二级以上养老机构等级标准。

——有意愿的生活不能自理特困人员集中供养率达到100%。

2.社区居家养老服务提质

——每个街道建设具备全托、日托、上门服务等功能的综合养老服务中心；在90%以上的社区建设兼具全托、日托、助餐、助洁、助浴、助护等服务的日间照料机构，每个村建立养老服务站点。

——新建住宅小区的养老服务设施配套率达到100%，老旧小区养老服务设施配套率逐年提高。

——完善市、县两级的社区居家养老服务信息平台，打造15分钟及以内社区养老服务圈。

3.医养康养融合提质

——所有养老机构与医疗机构的签约率达100%，60岁以上老年人健康管理率达100%。

——“安联网”建设实现全市养老机构安全管理全方位监控覆盖，所有养老机构消防安全重大隐患全部清零。

——打造1个以上以健康养老产业为核心，多元化功能融为一体的产业聚集区，培育2个以上本土较大规模健康养老企业品牌及连锁企业品牌。

4.养老服务供给提质

——实现对无子女、高龄、独居、留守、计划生育特殊困难家庭老年人探访覆盖率100%。

——所有公办福利机构、50%以上的特困供养服务机构由社会力量经营管理。

5.养老服务人才队伍提质

——50%以上的养老院院长实现职业化，所有养老机构的工作人员全部持证上岗。

——全市拥有100家专业养老服务社会组织，1000名中高端养老服务人才，10000名初级养老护理人员。

——全市为老服务志愿组织总数达到4000个以上，为老服务志愿者达到100万名以上。

四、主要任务

（一）实施机构养老服务提质工程

1.推动养老机构提质增效。通过新建、改扩建一批、提质升级一批、转型发展一批“四个一批”建设，开展养老机构服务质量建设专项行动、城企联动普惠养老专项行动、养老服务公益行动“三大行动”，推动养老服务补短板、强弱项、提质量，逐步形成覆盖城乡、布局科学、配置均衡、功能完善的养老服务体系。推进养老服务骨干网建设，2022年底前，每个县市区建设一所以上集康复治疗、医疗护理、养老服务为一体的示范性养老机构（养护院或护理院）。全面实施养老机构等级评定，所有特困人员供养服务机构护理型床位占比不低于50%，并符合二级以上养老机构等级标准。加强区域性中心敬老院建设，每个县市区选择2—4个基础条件好、辐射能力强、交通便利的乡镇，建设具备医疗护理、养老服务功能的区域性（中心）敬老院。到2022年底，全市区域性中心敬老院不少于20家。

2.加大护理型床位建设。聚焦失能失智等老年人刚性需求，增加护理型床位，支持建设提供长期照护服务的专业护理院。实施农村特困供养机构（敬老院）提质改造三年行动，推动区域性中心养老院建设和提质改造。到2022年底，每个县市区至少建成1所以失能（失智）特困人员专业照护为主的区域性中心敬老院（养护院或护理院）。加强资源整合，探索社区“卫生站+护理”、村“卫生室+护理”、小区“日照中心+护理”医养护理新模式，推动养老床位由供养型向医养型转变，提高护理型床位比例。到“十四五”末，我市养老机构护理型床位数占比达70%，政府运营床位数低于50%。

3.加快养老机构体制改革。强化公办养老机构兜底线、保基本的作用，优先保障特困老人的集中供养服务需求，确保到“十四五”末，有意愿的生活不能自理特困人员集中供养率达到100%。加快养老机构体制机制改革，鼓励社会力量兴办养老服务企业和专业组织，培育一批品牌化、连锁型的养老服务机构。创新养老机构运营模式，支持民间资本在承担政府托底保障功能基础上，以公建民营、民办公助、政府购买服务等方式管理和运营公办养老机构，发挥好市场（社会）在基本养老服务中的资源配置作用和中高端养老等非基本养老服务中的决定性作用。

（二）实施社区居家养老服务提质工程

1.推动社区养老服务设施增量。着眼多层次全覆盖，完善社区养老服务设施骨干网。落实新建住宅小区与配套养老服务设施“四同步”相关规定，新建住宅小区的养老服务设施配套率达到100%。对老旧小区采取新建、改建、购置、置换、租赁等方式逐步完善，配套率逐年提高，加大闲置资源转换力度。鼓励社区嵌入式、分布式、小型化、连锁化的养老服务设施和带护理型床位的日间照料机构。2022年底前，每个街道建设具备全托、日托、上门服务等功能的综合养老服务中心；在90%以上的社区建设兼具全托、日托、助餐、助洁、助浴、助护等服务的日间照料机构，每个社区（村）建立养老服务站点，打造15分钟及以内社区养老服务圈。

2.增强家庭照护能力。增加家庭服务功能模块，鼓励设立家庭养老服务床位。巩固家庭养老基础，广泛开展失能老年人家庭照护、应急救护知识和技能培训；支持养老机构、社区养老服务机构将专业服务向家庭延伸。探索建立社区家庭服务人员信用信息监管平台；利用社区居家养老服务设施，开展面向长期照护对象家庭成员的“喘息”服务。结合城镇老旧小区改造计划，统筹推进住宅小区适老化改造，重视适老化公共环境建设。

3.拓展居家和社区（村）养老服务。完善居家社区养老服务设施布点，规范建设、服务和管理标准。孵化培育和引进专业机构开展养老服务，国有资产和政府投资的居家和社区养老服务设施，通过招标、委托或公开竞争方式由专业机构和社会组织运营。支持“物业+养老”“家政+养老”等运营模式，鼓励开办“社区长者食堂”。大力发展“政府扶得起、老人用得上、服务可持续”的农村居家养老服务设施。支持区域性中心敬老院和其他专业机构、社会组织开展农村居家养老服务，连锁运营农村养老服务设施。

（三）实施医养康养融合提质工程

1.深化医养康养融合。建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制，鼓励多种形式的签约服务、协议合作。到2021年底，全市养老机构与医疗机构签约率达到100%。提倡社区综合养老服务中心与社区卫生服务站、护理站或其他医疗设施同址或邻近设置；提倡医疗卫生机构与养老机构开展合作，医疗机构可在养老机构设立医疗服务站点。对养老机构内设医疗机构，符合条件的按规定纳入基本医疗保险定点协议范围，并按照医疗保险相关规定进行管理。2022年底前，所有养老机构和协议合作的医疗卫生机构普遍开通双向转介便捷通道，所有医疗机构开设为老年人提供挂号、就医等便利服务的便捷通道。探索建立家庭病床、“互联网+护理”服务和长期护理保险制度。到“十四五”末，60岁以上老年人健康管理率达到100%。

2.推广互联网+养老服务。推动智慧健康养老产业发展，拓展信息技术和智能产品在养老服务领域的广泛应用。建立全市养老服务综合管理平台，加强信息技术在基本养老服务领域以及养老服务等级评定、质量监督、安全防范等多方面的应用。推广应用“我的常德”APP中“常德养老”线上服务产品，提供“一键式”养老服务。加强“安联网”建设，打造互联互通、高效便捷、智能化的智慧养老系统。到“十四五”末，“安联网”建设实现全市养老机构安全管理全方位监控覆盖。

3.创新养老发展模式。加快发展现代养老服务业，立足现有产业基础，拓展旅居养老、文化养老、健康养老、养生养老等新型消费领域。加大政府支持带动社会力量投入，增加普惠优质的养老服务供给。鼓励各类企业、社会组织兴办面向不同收入人群的养老机构和康复护理机构，满足多元化、便利化、个性化服务需求。支持各类主体进入养老服务市场，促进养老和多领域深度融合，着力打造功能突出、特色鲜明、辐射面广、带动力强的养老产业集群。大力发展养老服务综合体，分区分级建设一批重点养老项目。到“十四五”末，力争打造1个以上以健康养老产业为核心，多元化功能融为一体的产业聚集区，培育2个以上本土较大规模健康养老企业品牌及连锁企业品牌，初步建立康养生态全产业链。

（四）实施养老服务供给提质工程

1.扩大老年产品和服务供给。围绕老年人的基本需求，引导科研机构、企业等根据老年人特点，研发适合老年人的日用品、食品药品、保健品、服装服饰等产品用品和康复辅具产品。丰富智慧养老产品供给，支持康复促进辅具、健康监测产品、养老监护装置、家庭服务机器人等适老化智能产品的市场推广和运用。开发多种商业保险、金融理财产品，繁荣老年日常用品市场，增加养老服务产品和服务供给。

2.建立老年人关爱服务体系。建立定期寻访工作机制，落实社区（村）网格员探访制度，鼓励社会组织开展“老伙伴计划”“时间银行”等行动，实现对无子女、高龄、独居、留守、计划生育特殊困难家庭老年人社区（村）探访覆盖率100%。大力发展老年教育，鼓励开办老年大学，搭建老年人学习、娱乐和交往平台。持续加大财政投入，安排养老服务体系建设专项资金。建立、完善并落实养老服务发展补贴政策，不断优化基本养老服务补贴制度。根据经济发展水平，逐步加大政府购买服务力度，提高老年人的获得感、幸福感、安全感。

3.优化养老服务发展环境。支持各类主体进入养老服务市场。加快养老产业与医疗、保险、旅游等产业融合步伐。对接收属于政府兜底对象老年人的养老服务机构，不区分经营性质，按照对象数量同等享受相关补贴。优化政务服务，落实国、省减税降费相关政策，不断拓宽投融资渠道。鼓励社会力量参与运营公有产权的养老服务设施，到“十四五”末，50%以上的公办福利机构、特困人员供养服务机构由社会力量经营管理。

（五）实施养老服务人才队伍提质工程

1.优化养老人才队伍结构。实施百千万养老服务人才队伍建设工程。培育引进养老职业经理人、心理咨询师、健康营养师和建筑设计、产品研发等高中端专业人才，建立养老服务人才库。培养职业化院长和为老服务社工，到2022年底，50%以上的养老院院长实现职业化，所有养老机构的工作人员全部持证上岗。扩大“常德护工”品牌效应，培育一批综合素质高、专业技能强、爱岗敬业的养老护理员队伍。建立市、县和养老机构三级养老服务培训和实训体系。到“十四五”末，全市拥有100家专业养老服务社会组织，1000名中高端养老服务人才，10000名初级养老护理人员。

2.完善人才队伍激励机制。设立养老服务扶持专项资金。对长期从事养老服务的优秀企业、社会组织和长期从事养老服务、有突出贡献的养老护理人才与管理人才以及在养老行业取得重大研发成果的团队与人才提供专项扶持；对在国家、省、市级养老服务技能比武大赛中获得优异成绩的按规定给予奖励。组织开展养老护理员技能大赛，对获奖选手晋升相应职业技能等级，按规定授予“技术能手”“五一劳动奖章”等称号。扩大养老服务就业创业，按规定给予创业补贴、基本养老保险缴费补贴、职业技能培训补贴和养老护理员特殊岗位补贴。

3.发展养老服务志愿队伍。支持街道（乡镇）社工站开展养老服务工作。引导支持老年协会开展为老服务和老年互助服务活动，组织低龄老年人对高龄、空巢、失能老年人进行帮扶。提倡养老服务机构设立志愿服务站点，实施志愿者服务记录和“学生服务记学分”等做法，保护志愿者合法权益；提倡邻里互助，开展“老伙伴计划”、“时间银行”等行动，动员广大社会成员开展为老志愿服务。到“十四五”末，全市为老服务志愿组织总数达到4000个以上，为老服务志愿者达到100万名以上。

五、保障措施

（一）加强组织领导

1.统筹规划发展。将养老服务业发展纳入全市国民经济和社会发展的总体规划，列入服务业重点发展领域；将各类养老服务设施纳入国土空间总体规划和详细规划，落实养老服务设施分区分级规划建设要求；将民政部门纳入同级城市规划、国土空间规划委员会，明确相关职责。将规划目标列为各级政府绩效考评内容，切实把我市养老服务体系建设任务落到实处。

2.建立协调机制。各县（市、区）要建立健全由政府分管领导牵头的养老服务联席会议制度，明确部门职责，定期研究养老服务体系建设发展中的重大问题，推动重点任务、重点项目的落实，全力推进养老服务体系建设向更高水平发展。各级各部门要各司其职、各负其责，形成齐抓共管、整体推进的良好工作格局。

3.加强综合监管。按照养老机构备案管理规定，完善事中事后监管制度，建立各司其职、各尽其责的跨部门协同监管机制，定期组织开展评估工作。构建养老服务信用评价体系，对严重违法失信的养老服务机构和从业人员列入联合惩戒对象名单，并依法强制退出养老服务市场。防范“保健”市场乱象和非法集资风险，保障老人人身财产安全。推动养老服务体系标准化建设，强化养老行业服务监管，完善养老服务定价机制，优化养老服务业发展环境。推动部门信息联动与共享，开展联合监管、联合执法、联合惩治，切实提升养老机构安全生产管理水平和服务质量。

（二）加强政策保障

1.加强财力保障。将政府用于社会福利事业的彩票公益金中不低于55%的资金用于支持发展养老服务，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。落实政府购买服务指导性目录中养老服务内容。

2.完善土地供应政策。对依法采取划拨方式供地的，划拨价格由各地根据当地实际情况优惠确定。以招拍挂方式供地的，底价可以按不低于出让地块所在地级别基准地价的70%确定。民间资本举办的非营利性养老服务机构变更为营利性养老服务机构的，其养老服务设施用地报经市、县人民政府批准后，可以办理协议出让或租赁土地手续，补缴土地出让金或租金，并简化审批流程。

3.拓宽投融资渠道。对服务质量好、信誉度高、现金流稳定的养老服务项目，鼓励金融机构参照贷款基础利率，结合风险分担情况，合理确定贷款利率水平。探索以商业保险机构为依托，养老机构、医疗机构、房地产企业等多方合作的综合养老产业建设和运营模式。

4.落实减税降费政策。落实国、省优惠政策，对民营养老机构建设减免涉及的行政事业性收费以及有关基金；对符合条件的小型微利养老服务企业，依法给予增值税、所得税等税收优惠。政府主办和特许经营的供水、供气、通信、有线（数字）电视等经营单位，应为养老服务机构提供优质服务和收费优惠，其中用水、用电、用气（燃料）等与居民用户实行同质同价，均按当地最优惠的价格执行。养老服务机构均免收电视开户费和固话、宽带、光纤一次性接入费，通信费、收视费按当地最优惠标准收取。

（四）加强督促检查

1.做好政策宣传引领。通过广泛宣传和正面报道，大力弘扬尊老、敬老的传统美德，帮助老年人树立科学健康的养老观念、消费观念，为老年人构建安全、诚信、放心的消费环境。倡导开展为老志愿服务活动，结合文明创建等活动，大力宣传和表彰尊老、爱老、孝老的先进事迹和典型，在全社会形成关注、关心和支持养老事业发展的良好社会风气。

2.强化安全责任意识。严格执行《养老机构管理办法》和《养老机构服务安全基本规范》（GB 38600-2019），严格落实养老机构安全主体责任，加强职业道德和安全教育培训，强化安全隐患排查整改和应急演练，强化从业人员安全责任意识，严格惩治措施。实施养老机构消防安全达标行动，重点排查整改消防未达标的存量养老机构。鼓励养老机构购买机构责任保险和老年人意外伤害险，降低安全隐患风险。

3.加强养老服务绩效考核。自2021年起，将养老服务政策落实情况纳入各级政府年度绩效考核范围，确保各项工作落到实处。对落实养老服务政策积极主动、养老服务体系建设成效明显的，在安排财政补助及有关基础设施建设资金、遴选相关试点项目方面给予倾斜支持，进行激励表彰。

4.加强组织实施。各县（市、区）要提高思想认识，把发展养老服务摆在优先位置，将养老服务体系建设工作列入重中之重。要健全党委领导、政府主导、民政牵头、部门负责、社会参与的养老服务联席会议制度；加强行政效能建设与养老服务体系项目建设情况考核，强化工作责任落实；要落实属地责任，细化政策措施，做好政策衔接，推动本规划意见落地，切实推动全市养老服务高质量发展，让广大老年人有更多的获得感、幸福感、安全感。