常德市以工代赈二十年

以工代赈工作实施二十年来，我市在省发改委、省以工代赈办的大力支持和具体指导下，通过各方努力，逐年加大资金、人力、物力投入，先后完成了洞庭湖防洪蓄洪和江河治理、洞庭湖区排涝设施更新改造、省贫县扶贫代赈等阶段性建设任务。以工代赈使全市湖区水利特别是排涝设施运行状况明显改善，大大增强了农业减灾、避灾能力，增加了农民收入，创造了巨大的经济效益和社会效益，深受广大群众拥护。现将以工代赈二十年工作总结如下：

一、市情概况

我市位于湖南省北部、洞庭湖西滨。全市辖二区六县一市及四个管理区，总人口602万，其中农业人口463万，总面积1.82万平方公里，耕地面积692万亩，是国家重要的商品粮、棉生产基地，粮棉油产量均居全省首位。2005年，全市完成GDP634.2亿元，经济总量居全省第三。

市境有沅澧两水横贯入湖，432条大小河流纵横交错，107万亩大小湖泊星罗棋布，各类堤垸104个。 全市有320多万亩耕地、270多万人口处在洞庭湖区，分别占全市总耕地和总人口的近一半。全市现有各类机电排灌设施4059处、5235台、33.63万千瓦，其中湖区排灌设施1791处2707台、27.42万千瓦，山区抗旱机电设施2268处2528台、5.94万千瓦。这些机埠绝大多数系六十、七十年代所建，普遍存在设备严重老化、机埠布局不合理、装机不足等突出问题，远远不能满足排涝抗灾和农业生产的需要，亟需进行更新改造。

二、以工代赈取得的巨大成就

为帮助洞庭湖区人民摆脱洪涝渍灾的危害，1991年起，党和政府采取以工代赈的形式开始实施以洞庭湖为主的江河湖泊基础设施建设，1993年起从以工代赈中拨出专项资金，用于洞庭湖区排涝设施建设。截至2005年底，我市共完成各类项目建设以工代赈投入71729万元，其中国家和省投入以工代赈投入46431万元。（含：武陵区1258万，鼎城区7405万，汉寿县6281万，桃源县3750万，安乡县5984万，澧县8615万，临澧县3360万，石门县4720万，津市2283万，市直2775万），特别是在1993年启动的洞庭湖区排涝设施以工代赈建设，我市已累计完成投资53672万元，其中国家以工代赈投入35272万元（含：武陵区912万，鼎城区6637万，汉寿县5209万，桃源县3090万，安乡县4506万，澧县6495万，临澧县2994万，石门县1032万，津市1987万，市直2488万，均含设备估价）。先后新建了各类电排61处176台2.35万千瓦，其中新建苏家吉、羊湖口、罗家湖、崔家湾、紫水溪、东风桥等大中型电排18处67台1.71万千瓦，更新改造仙桃、岩汪湖、坡头、沙河口、六角尾、汪家洲、马井、西溪等大中型电排28处175台3.0367万千瓦，扩机增容1.288万千瓦，有  260余处1000kw以下的小型骨干电排得到了改造。全市湖区排灌装机总量达到1791处2707台27.42万千瓦，其中纯排装机22.6万kw，设计效益784.9万亩，其中纯排效益420万亩，排灌区受益耕地面积461万亩。比80年代末增加46.7%，比以工代赈投入前的1992年增加35%。“十五”以来，国家、省每年对我市以工代赈投入都在2700万元以上，对苏家吉等大型泵站机埠和17处中小型机埠进行了新建和彻底改造，给湖区人民生产生活创造了良好条件，带来了更多实惠，极大地增强了全市抗洪救灾的综合实力，促进了国民经济快速增长。

1、抗灾能力明显提高。国家安排以工代赈资金投入排涝设施建设以来，我市根据湖区排洪抗灾的实际需要，分清轻重缓急，集中安排大垸、大机埠、大水系排涝设施建设，解决了一些大、难、急的问题，大大增强了排涝、排渍、抗灾能力。总投资5500万元，国家以工代赈投资2300多万元的苏家吉排洪泵站建成后，4台机组24小时可外排洪水1350万立方米，5天可降低内江水位2米以上，从根本上根治了冲柳水系的水患，大大节约了防汛抗洪成本。汉寿县对岩汪湖、坡头等大中型电排实施改造后，使泵站安全运行更加可靠，出水扬程和外排流量明显提高，确保了沅南、西湖两垸连续降雨160mm不受内渍。澧县依靠以工代赈新建了羊湖口、崔家湾、福田寺、罗家湖、丁家湖、紫水溪6处大中型泵站及六方台、十回港等数十处小型机埠，使澧阳平原50多万亩良田解除水患，40多万人安居乐业，累计挽回经济损失2亿多元。临澧县自1994年以来，通过以工代赈，对新合垸、洞坪垸、青坪山垸、烽火垸、安福垸等险工险段进行了大堤护坡、填塘固基、堤身灌浆、加高培厚、涵闸整修等除险加固处理，消除了部分隐患，增加了安全系数，提高了大堤防汛抗洪能力。对青山水轮泵站、官亭水库大坝及涵闸进行了加固改造，为两大灌区排涝抗洪提供了有力保障。安乡县十多年来共完成更新改造投入5500多万元，改扩建电排工程395处，全县已真正从洪灾阴影中解脱出来。桃源县县城防洪圈国家以工代赈投入200万元，排涝设施更新改造以工代赈投入2689万元，城市抗洪能力由5年一遇提高到50年一遇的抗洪砖、排涝能力由3-5年一遇提高到8-10年一遇。

2、农业后劲明显增强。排涝设施以工代赈建设的推进，对重点垸、主要水系农业生产在功能、成本、结构等方面产生了深远影响，使湖区农业逐步摆脱渍涝之忧，走上快速发展和产业化经营的路子。一是促进了农作物增产增收。实施以工代赈以后，我市湖区旱涝保收面积扩大到380万亩，比1992年增加了20多万亩。农业生产条件的改善，不仅降低了生产成本，还提高了单位产量，直接保证了各类农作物稳定高产。汉寿县由于排涝设施不断配套完善，解决了20多个乡镇、300多个村低湖田排涝需要，促进了农业增产。武陵区排涝灌溉面积由过去的5万多亩发展到28万多亩。津市市以工代赈受益面积涉及护市境、阳由垸、新洲上垸、新洲下垸、西湖垸30多万亩耕地，提高了农业生产能力。二是促进了农业结构调整。水利条件改善、渍灾威胁解除之后，湖区农民开始发挥本地优势，因地制宜开展农业结构调整，农业综合效益得到提高。鼎城区完成牛鼻滩、小河口、谈家河等大中型电排更新改造之后，在原来经常受淹的旱地上种植了榨菜等高效经济作物，几大排区水产养殖业也加快发展，珍珠养殖面积已达5万亩。汉寿县坡头排区利用低湖田开挖精养渔池2万亩，蒋家咀排区1万多湖面全面实施以网箱养鱼、珍珠吊养为主的立体开发。目前，全市共建成粮食、棉花、油料、生猪、水产品、家禽、草食牲畜、蔬菜、粮料、林果等十大种植、养殖基地，涌现出了汉寿杨树、石门柑桔、桃源黑猪、安乡优质棉等各具特色的农业产业带，农业结构调整和产业化经营步入发展的快车道。

3、农民生活明显改善。一是对农民增收作出了巨大贡献。排涝设施改善后，湖区用于排渍等生产成本大幅减轻，农业生产效益显著提高，农民生产积极性有效激发，部分灾民摆脱了贫困，广大群众走上了致富之路。据统计，2003年全市农民人均纯收入2550元，比1992年净增加1650元，2004年达到2930元，比上年增收380元。湖区涌现出一大批种养大户和小康村。安乡县素有“水乡泽国”之称，由于水系复杂，水患频繁，加之排洪抗灾能力有限，大部分农田依赖排涝设施，90年代初农民人均纯收入不足800元，实施以工代赈后，农田水利状况得到全面改善，科学种田、规模种养、集约经营的农民日益增多，2003年全县农民人均纯收入达 2400元。二是为缺水地区解决了后顾之忧。实施以工代赈以前，我市石门、临澧、桃源、澧县等地6.5户20.1万人饮水无法保障，目前已累计解决3.3万户10.8万 人。石门县扶贫代赈共实施人畜饮水工程55处，总投资351万元，使9.4万人和5.2万头大牲畜饮水问题得到解决。临澧县官亭乡共有4667人饮水困难，1994年、1995年先后投入代赈资金25万元，对缺水地区骨干堰塘、渠道进行了整治，已解决1024人居住范围的人畜饮水问题。三是向省贫县加大了农村建设投入。石门县是我市唯一的省定贫困县。国家、省实行扶贫代赈以来，累计向石门县投入以工代赈资金4720万元，在县乡村公路建设、基本农田水利建设、小流域治理等方面加大了基础设施建设投入。目前通过以工代赈改造县乡村公路320公里、山塘水库27座、渠道131千米，改造农田2万亩，实施小流域治理22平方公里，大大改善了山区农民的生产生活条件。

4、农村面貌明显变化。一是融洽了党群关系。以工代赈特别是排涝设施更新改造在给群众带来实惠的同时，也使之体会到党和政府对农村和农民的关心，化解了诸多社会矛盾。苏家吉排洪泵站施工期间，许多饱受洪灾之苦的群众目睹了工程建设的宏大场面后拍手称赞，感谢党的关怀，受益群众精神面貌发生了可喜变化。澧县宜万乡花瓦村靠国家以工代赈20万元大兴水利，新建、改造水库、机埠和渠道，全村千亩桔园连年丰收，一跃而为全乡的首富村，群众积极上缴税费，不欠国家分文。二是促进了安定团结。排涝设施改造以后，保住了收成，稳定了人心，湖区群众不再因渍涝灾害弃耕抛荒，上访闹事。西湖管理区由柘溪库区移民组建，过去常因地势低洼、农田受渍、减产减收而人心浮动。从1993年起，国家投入近300万元以工代赈资金，新建、改造电排14座，确保了全区12万亩农田不致因渍大面积成灾。该区因洪渍灾、饥荒上访、闹事的现象基本杜绝。三是提升了发展水平。以工代赈使湖区摆脱水患，能够放手发展小城镇，加快了我市农村城镇化发展步伐。西洞庭集镇地势较低。国家以工代赈投入400多万元，自筹资金500多万元，新建、改造电排7座3915千瓦，彻底改善了集镇排涝功能，近年来全区掀起城镇建设高潮，城镇人口由几百人增至近万人。汉寿县蒋家咀、安乡县大鲸港镇、临澧县新安镇、澧县张公庙镇、津市保河堤镇等就是以工代赈实施后发展壮大起来的一批中心城镇。

三、所做的主要工作

以工代赈实施二十年来，我市围绕“宣传、规划、管理”六字方针 ，采取有力措施，坚持扎实工作，确保了代赈政策贯彻落实，建设规划科学合理，专项资金安全运行，提高项目建设质量与投资效益。具体开展了以下三个方面的工作：

1、加强组织领导，强化代赈意识。以工代赈工作政策性强、涉及面广、矛盾集中、工作量大、社会较为关注，要求对计划编制、审核、申报、项目实施、竣工验收的全过程进行统一领导。我市以工代赈工作长期坚持市政府主管，计划牵头、部门协作的领导机制。1996年机构改革后，各级均成立了以工代赈工作领导小组，明确由政府领导任组长，计划、水利、财政等部门负责同志为副组长，下设以工代赈办为常设机构，配备了专职干部负责日常工作。苏家吉、观音寺、黄花井、坡头等大中型项目还成立了工程指挥部，具体组织施工和管理。市县两级都把以工代赈工作列入了重要议事日程和两个文明考核。为加强以工代赈政策宣传，强化代赈意识，形成工作合力，市县两级政府、以工代赈办长期坚持运用各种宣传手段、广泛开展调查研究、适时推介先进典型，积极向上汇报衔接，使以工代赈工作得到了广泛支持，形成了良好的工作氛围。近年来，我市每年都要召开1-2次以工代赈现场会或经验交流会，在报纸、广播、电视经常设立专栏，并集中精力开展了排涝设施、退耕还林、水毁恢复以工代赈等方面的专题调查，撰写并发表调查报告二十余篇。同时，我市还坚持经常对上衔接汇报，争取了上级的关注和支持。特别是在九届全国人大三次会议上提交了《“十五”期间对我省洞庭湖设施建设继续给予支持》、《恳求中央延续洞庭湖排涝设施建设以工代赈政策》等建议，受到了上级关注。

2、注重规划指导，坚持计划统筹。为确保以工代赈计划能够平衡排涝需求，解决突出问题，我们十分注重规划、计划等前置程序的严格把关，提高了规划、计划的科学性。这些年来，市县两级在深入调查和业务主管部门配合支持的基础上，先后编制了《常德市94-97年江河治理以工代赈规划》、《常德市1998-2000年排涝设施更新改造以工代赈规划》、《常德市洞庭湖区排涝设施建设以工代赈“十五”计划（2001-2005）》、《常德市灾后重建整治河山规划》等，利用规划指导年度计划的编制、申报及实施。市县两级代赈部门还建立了以工代赈项目库。由于规划抓得扎实，我市扶贫、江河治理、排涝设施更新改造以工代赈工作真正实现了有计划、有步骤。在规划的宏观指导下，我们在年度计划编制上始终坚持大中型为主、外排为主、更新改造为主、湖区为主等“四个为主”，抓住关键，突出了重点。以工代赈期间，我们按照年度计划在兼顾中小型电排、水库更新改造和面上配套工程的同时，重点抓了苏家吉、羊湖口、仙桃、蒋家咀、南昏等市级重点工程11个，县级重点工程51个，先后新建、扩建、改造各类重点电排631处。国家、省以工代赈累计投入32512万元，重点工程投入占总投入的60%以上。重点工程建成投产后，都发挥了较大的投资效益。如羊湖口、仙桃、蒋家咀、南昏电排在96、98年特大洪涝灾害中共计排水26亿立方米，挽回经济损失3亿多元；全市新建电排新增排渍、排洪面积249万 亩，改造电排恢复排灌面积70万亩，改善排涝面积78.5万亩。

3、严格项目管理，提高投资效益。我市始终把项目全程监管作为以工代赈工作的生命线，坚持以工代赈规范化管理，为投资效益的提高提供了重要保证。一是严格制度管理。根据《湖南省以工代赈管理办法》，结合我市实际，先后制订了《常德市以工代赈管理办法》、《以工代赈工作制度》、《以工代赈财务管理办法》等一系列规章制度。同时，坚持办事原则、程序公开，提高了项目计划管理的透明度。二是严格计划管理。规范了以工代赈计划的申报程序。每年申报计划，均先由区县（市）计委会同业务主管部门编制申报计划，再由市代赈办拿出初步方案后征求市水电部门意见，提交主任办公会议研究和市政府领导审定拟文上报。为维护计划的严肃性，计划申报后不再零星申报，计划下达后由市县严格实施，杜绝了擅自挪项、变更建设内容等现象。三是严格工程管理。督促项目单位提前做好前期工作，完成项目立项、论证、设计、概算，并按基建程序审批。在项目建设过程中，坚持招投标制、 项目法人制、工程质量监理制，严控设计、施工、材料、验收、后期养护检查等每个环节，始终把工程质量放在首位。近年来，我市积极推广“石门经验”，在工程质量管理上做到了“一明确”、“四把关”。“一明确”即明确质量标准，按规范性标准或样板工程标准执行；“四把关”即把好规划设计图纸“审查关”、按图施工的“施工关”、原材料引进的“材料关”和项目竣工后的“验收关”。如澧县罗家湖机埠采取亮牌施工、亮证上岗的方法，质量责任分解到人，该项目施工中被查出进水前池40多平方米凸出上拱后，立即责令返工。全市涌现出了苏家吉、坡头、羊湖口、马家井等一批样板工程。四是严格资金管理。认真执行财政部《以工代赈资金拨付财务管理暂行办法》、国务院办公厅《国家扶贫资金管理办法》，对以工代赈资金实行统一管理、统一调度、统一监督使用；实行专户、专帐、专人管理、专项审计；每季报一次财务报表，半年进行一次财务检查，每年进行一次财务审计，财务一支笔审批。理顺项目资金拨付程序，坚持设有责任状、工程预算报告、主管部门不审批不拨款，严格按工程进度拨款；施工中发现弄虚作假、质量不合格停止拨款；工程完工后没有财务决算、竣工验收报告的不拨质量保证金。五是严格监督管理。会同纪检监察、审计等部门进行代赈资金、项目监理，接受新闻媒体公开报道，对骨干项目不定期组织稽察，邀请省市人大代表、政协委员视察代赈工程。与此同时，搞好以工代赈协调工作，主要是协调部门之间、市县之间、主管部门与项目单位之间的关系，协调解决工程建设环境问题，切实优化代赈工程建设环境，确保以工代赈顺利实施。

四、存在的主要问题

以工代赈初步解决了我市湖区排涝排渍的问题，为全市经济建设尤其是农村经济发展提供了动力，受到全社会的广泛期待和赞誉。但是，从实际需要和长远发展来看，我市湖区排涝设施尚未彻底改善，随着时间的推移和农业产业化的推进，矛盾将更加突出。因此，湖区排涝设施以工代赈应继续加大投入力度，延长实施年限并纳入“十一五”规划。

（一）存在的主要问题

1、排涝设施新建改造任务仍然十分艰巨。一是新建任务重。随着五强溪、江垭、凌津滩水库相继建成受益，沅、澧两水流域汛期高洪水位时间延长，排渍排涝时间相应延长，加之设备老化、装机容量不够、抗灾能力较低，不能全面满足排涝需要。按照省定排涝标准，我市尚欠装机近3.5万千瓦，还有观音港、谈家河、邱家昏等大中型电排需要更新。二是改造任务重。现有排涝机埠大多系六十、七十年代修建， 许多尚未改造的工程建筑物出现裂缝、机房沉陷等问题，急需除险加固，渠系配套工程也需续建配套。尚有各类电排700多座1.8千瓦需要更新改造。三是更新任务重。排涝设施尤其是机电设备老化、超期服役的状况虽有所改善，但仍很突出。据摸底，目前全市约有604台5.45万千瓦排涝机组单机运行达到或超过了2.5万时/台的使用期限；163台1.486万千瓦电机、185台水泵属淘汰产品，一些超期服役的变压器、配电屏等设备仍在继续使用。

2、河床淤积导致排涝能力下降成为以工代赈面临的新的挑战。建国50多年来，我市湖区境内河道、湖泊在以每年7厘米左右的速度淤积，泥沙淤积使河床累计抬高3米。一是河床抬高，外河水位抬高，泵站扬程随之提高。二是老问题尚未解决，新问题又不断出现。如桃源县，由于沅水上游五强溪泄洪，境内沅水水位抬高，连年造成沅水倒灌成灾。目前全市约有10万千瓦电排因外河水位高，扬程偏低被迫停机。因此，提高泵站扬程，改造现有泵站成为以工代赈最为紧迫的任务。

3、资金配套滞后直接影响以工代赈工程的实施。近些年来，湖区洪涝灾害频繁，经济发展基础薄弱，地方财力十分紧张，无力投资农业基础设施建设。部分以工代赈工程项目地方财政配套资金到位不足，受益区群众投工投劳组织难度加大，直接影响工程建设的进度和标准。个别项目还出现了挤占、挪用其他项目资金，以工代赈专款难以专用的现象。

4、以工代赈项目后期管理养护有待加强。“重建设轻管理”、“重资金轻设备”的现象不同程度地存在。一是有的项目单位只重视跑项目、争资金，工程建设竣工后既不验收就交付使用，也不注重养护管理。二是大部分电排由于水费收不上来，电费欠缴，电排运行及管理人员的生计难以维持，经费无来源，养护管理办法和措施有待完善，个别项目未能发挥很好的效益。三是个别项目单位只重视争取上面的无偿拨款，轻视设备政府统一采购。

五、“十一五”工作初步设想

“十一五”期间，我市湖区排涝设施建设以工代赈工作，将按照用规划定计划的原则，根据“十一五”以工代赈规划，结合当前新农村建设的需要和国家投资水平，组织规划项目有序实施。建设上把重点放在排涝泵站的渠系配套建设（渠道和涵闸）、渠系疏浚、整修与农业产业化、农业结构调整和水利工程血防灭螺有机结合。适当安排泵站的机电设备改造（以政府设备采购为主），续建扫尾和基础除险工程。始终遵循：湖区为主、重点堤垸为主、外排为主、大中型电排渠系为主”的项目排序原则，适当兼顾一般堤垸、蓄洪堤垸工程及小型骨干电排的更新改造和渠系配套。同时考虑新农村示范村试点建设项目，通过五年的排涝设施建设，使我市湖区电排的排涝抗灾能力得到全面恢复和加强，为新农村建设提供坚实的水利基础。

（一）“十一五”投资总规模

“十一五”期间，我市规划对51个排区、114个项目、844公里渠道实施整治并结合血防灭螺措施。配套建设渠系建筑物586处；续建扫尾机埠17处45台18732kw，更新改造各型电排291处661台10.1万kw，总投资20975万元，其中：申请国家以工代赈投资17243万元，地方自筹配套3732万元。

（二）项目计划管理

“十一五”期间，将严格控制项目个数，适当集中力量办大事。年度计划中，有大中型电排的且装机容量2万kw以上的区、县（市）每年集中力量，安排2-3个重点骨干排区工程项目的建设，重点项目投资比例不低于总体投资额的60%。并且按照每个大型电排工程300-400万元；3000kw以上中型排区100-150万元；独立中型电排50万元以上额度，控制项目投资规模，组织前期工作。在年度计划安排时，原则上同一排区项目连续安排，不超过两年。

（三）项目前期工作

单项投资50万元以上的大中型电排工程，必须完成项目的技术设计，设计深度为初步设计阶段。技术设计工作要求委托具有乙级以上资质的设计部门进行。项目年度计划申报时，其技术方案应由市水利部门完成技术审查，由市发改部门完成工程概算审查。

（四）项目施工组织与竣工验收

工程施工计划获省发改委批准并下达计划后，投资50万元以上的建设项目，由市发改委向项目法人核准招投标范围、方式和组织形式，项目法人组织招标活动，市发改委、水利部门实施招投标活动监督。工程施工原则上由专业施工队伍进行，同时须由具有乙级以上水利水电监理资质的监理单位实施施工监理。工程竣工且完备各项竣工资料后，由项目法人提出申请，市发改委、水利局、财政局组成联合验收小组，按基建工程竣工验收程序，组织工程项目的竣工验收。只有在验收小组做出项目验收合格以上结论意见后，工程设施方可交付管理单位投入使用。

（五）几点建议与请求

1、关于投资份额问题。常德电力排灌总装机达到33.6万kw，占全省总装机的40%左右。“十一五”期间，我市机电排灌设施，无论是渠系配套还是设备更新改造，任务都十分艰巨。因此，恳望上级一如既往地关心、支持常德的电排事业，投资上予以倾斜支持。

2、关于投资县际平衡问题。“九五”、“十五”期间，因为我市新建了羊湖口、苏家吉大电排，投资上对重点项目给予了倾斜，保证了重点项目的建成受益。装机容量较大的汉寿、安乡两县，投资份额相对较少，一批骨干排涝机埠没有得到改造。因此“十一五”期间，请求在我市总量一定的情况下，适当照顾两县。

3、关于重点项目的前期费用问题。由于重点大项目需作出技术方案设计和工程概算，这需要相应费用支出。考虑同类工程的做法，请求省里同意开正门，按比例在工程投资中，列支工程设计、监理等费用。

4、尽早下达年度计划。“十一五”期间，我们计划对大中型排区、以工代赈建设项目投资达到50万元以上的项目，严格执行“三制”管理。由于项目施工图设计、工程概算、招投标方案的审查及工程监理验收由市发改委会同水利、财政部门及区、县（市）、管理区共同操作，因此必须尽早下达计划，项目单位才能有时间作好前期准备工作，否则项目建设难以当年完成。